Réflexions sur la justice administrative

Introduction

La CEPEJ (Commission européenne pour l’efficacité de la justice) effectue régulièrement une comparaison de l’efficacité et de la qualité des systèmes judiciaires des 47 États-membres du Conseil de l’Europe [1] (en réalité 45 car le Liechtenstein et Saint-Marin n’ont pas été en mesure de fournir des données). La dernière étude en date, publiée en 2018 et basée sur des données de 2016, pointe les lacunes du système judiciaire français. En particulier, les moyens financiers consacrés par la France à son système judiciaire sont, par habitant, quasiment deux fois moins élevés qu’en Allemagne, et quatre fois moins élevés qu’en Suisse [2].

On pourrait reprocher à l’étude une approche trop quantitative et financière, qui in fine masquerait des dysfonctionnements plus profonds. L’approche suivie dans cet article est beaucoup plus qualitative. Il s’agit de pointer les dysfonctionnements auxquels peut être confronté un citoyen français cherchant à faire appel à la justice administrative. Ce choix n’est pas neutre : a priori, on s’attend plus à observer des dérives pour des litiges opposant un particulier à l’État que pour des litiges entre particuliers.

A) La justice administrative… en théorie : la présentation officielle

Le Conseil d’État présente la justice administrative de la façon suivante [3] :

« La justice administrative a été créée pour faire respecter le droit par les administrations et réparer les dommages que celles-ci auraient pu causer. Seul un juge spécialisé, qui connaît les impératifs de service public et sait interpréter la volonté générale, peut bien juger l’administration et protéger les citoyens. »

« La justice administrative comporte trois niveaux de juridictions.

• Les tribunaux administratifs sont les juridictions compétentes de droit commun en première instance. Il en existe 42, au moins un par région. C’est à eux que le requérant doit d’abord s’adresser.
• Les cours administratives d’appel sont les juridictions compétentes pour statuer en appel, à la demande d’une personne privée ou d’une administration, contre un jugement de tribunal administratif. Elles sont au nombre de 8.
• Le Conseil d’État, la juridiction suprême de l’ordre administratif, est le juge de cassation des arrêts rendus par les cours administratives d’appel. Il ne juge pas une troisième fois le litige mais vérifie le respect des règles de procédure et la correcte application des règles de droit par les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel. »

« Les juges administratifs sont inamovibles et indépendants de l’administration. Cette indépendance est garantie par la loi et par une gestion autonome de la juridiction administrative, assurée par le Conseil d’État.

Les juges administratifs assument les fonctions de rapporteur, de rapporteur public ou de président.

• Le juge rapporteur est chargé de diriger l’instruction, d’étudier les affaires et de préparer un projet de jugement, afin de faciliter le délibéré des juges. 
• Le rapporteur public est chargé de donner son avis en toute indépendance sur les questions posées par l’affaire, avis qu’il exposera publiquement au cours de l’audience. 
• Le président anime et dirige la formation de jugement dont il a la charge. »

En outre, sur vie-publique.fr [4] (site géré par la DILA – Direction de l’information légale et administrative), il est indiqué que :

« Le juge administratif, s’il est généralement mal connu des citoyens, est un juge facile d’accès : l’engagement d’une procédure devant les juridictions administratives est en effet soumis à un formalisme limité.

À l’inverse des juridictions judiciaires, dont la saisine s’opère généralement par voie d’assignation délivrée par huissier, le juge administratif peut dans la plupart des cas être saisi par une simple lettre. La requête qui lui est adressée doit simplement être écrite en langue française, et comporter les noms et coordonnées des parties. Si la loi prévoit que la requête doit contenir « l’exposé des faits, et moyens ainsi que l’énoncé des conclusions soumises aux juges », ces derniers se montrent dans la pratique peu exigeants et acceptent facilement de requalifier une demande imprécise dans des termes plus juridiques.

Le déclenchement d’une procédure devant les juridictions administratives est en outre peu coûteux : la plupart des contentieux sont dispensés du ministère d’avocat obligatoire ; le droit de timbre, supprimé en 2003, puis rétabli en 2011 et fixé à 35 euros (sauf pour le contentieux des étrangers), a été de nouveau supprimé à compter du 1er janvier 2014. »

Les éléments-clés de la justice administrative, telle qu’elle est prévue par la loi et présentée par l’administration elle-même, sont donc :

• un accès facile et peu coûteux
• une autonomie et une indépendance vis-à-vis du pouvoir

Dans la pratique, qu’en est-il ?

B) La justice administrative… en pratique

Des barrières à l’accès

Théoriquement, la saisine du juge administrative peut se faire sans passer par un avocat. Cependant :

• Il y a des exceptions. En particulier, pour effectuer une demande d’indemnités en réparation de préjudices, le recours à un avocat est obligatoire. D’ailleurs, le nombre d’exceptions a augmenté suite à de nouvelles dispositions entrées en vigueur en 2017 [5].
• Les procédures sont très codifiées. Certes, saisir un juge administratif est simple. Commencer une procédure qui a des chances d’aboutir l’est beaucoup moins.

Les honoraires des avocats ne sont pas réglementés. Mais les tarifs pratiqués par les avocats administratifs sont en général de l’ordre de 200 euros par heure [6]. Certes, certains pratiquent des forfaits pour l’ensemble d’une procédure donnée (typiquement 2000 euros pour une procédure standard), mais d’autres non. Certains avocats ont même la main lourde en ce qui concerne le décompte des heures. Le moindre coût de téléphone passé pour se renseigner sur l’évolution de la procédure peut être considéré comme ayant duré 15 min et donc coûter 50 euros.

La procédure devant les juridictions administratives étant écrite et technique, la facture totale pour l’ensemble de la procédure peut vite dépasser les 10 000 euros. Dans les faits, on est loin d’une procédure « peu coûteuse ».

Par ailleurs, indépendamment du coût, le plaignant peut avoir des difficultés pour trouver un avocat prêt à le représenter. Ainsi, un avocat peut ne pas prendre en charge un dossier, sans avoir à motiver son refus [7]. En pratique, par courtoisie, il est vrai que le refus sera motivé, mais les arguments donnés sont parfois surprenants. Certains avocats peuvent décourager des plaignants de faire appel à la justice administrative en invoquant le fait qu’une procédure a peu de chances d’aboutir, et, ce, même si le plaignant montre qu’il y a eu viol manifeste de la loi. Ainsi, ces avocats interprètent de manière trop extensive leur obligation d’informer leur client lorsqu’une procédure a peu de chances d’aboutir. De ce fait, cette obligation, au lieu de servir à protéger le client, dissuade ce dernier de faire valoir ses droits.

De plus, le comportement de certains avocats peut malheureusement s’avérer assez éloigné du serment qu’ils ont prêté : « Je jure, comme avocat, d’exercer mes fonctions avec dignité, conscience, indépendance, probité et humanité » [8]. Citons deux exemples d’avis négatifs sur Google, portant sur des avocats :

• « Cet avocat véreux et prétentieux a rameuté tout son réseau d’amis et collègues pour lui laisser des avis positifs sur sa fiche (tous ces avis élogieux ont été postés au même moment). N’en croyez-en pas un seul et fuyez cet avocat ! »
• « Avocat condescendant m’ayant insulté (dès la 1ère conversation téléphonique, alors que je demandais un devis par téléphone) qui ferait mieux de réserver son agressivité à la partie adverse, plutôt qu’à un client potentiel… »

Certes, ces avis sont subjectifs et peu vérifiables, mais ils ont le mérite de montrer le malaise ressenti par certains clients.

En résumé, un mauvais choix d’avocat peut constituer une première barrière d’accès à la justice.

Une procédure longue

Les caractéristiques d’une procédure devant le juge administratif sont indiquées sur vie-publique.fr [9] :

• « Tout d’abord, comme devant le juge judiciaire, elle est contradictoire. Ce principe signifie que chacune des parties a le droit d’être informée des arguments et des pièces présentés par l’autre partie au juge. La contradiction est un droit pour les justiciables et elle s’impose au juge. En aucun cas, ce dernier ne peut fonder sa décision sur un élément dont l’une des parties n’a pas eu connaissance.
• Elle est ensuite inquisitoire : le juge seul dirige l’instruction. Ainsi, c’est lui qui adresse les différents mémoires à toutes les parties au litige. C’est également lui qui peut exiger des parties la production de certaines pièces ou la présentation de certains éléments (ex : demande à l’administration de lui fournir les motifs d’une décision administrative). Le caractère inquisitorial de la procédure est justifié par le déséquilibre important qui existe entre les deux parties (administré/ personne publique) dans un procès administratif.
• Enfin, elle est écrite. Les parties ne peuvent en principe présenter leurs conclusions et leurs arguments que sous forme écrite. Ce principe rend la procédure administrative moins souple, mais présente une garantie de sérieux et de sécurité. C’est la raison pour laquelle les avocats plaident très peu devant les juridictions administratives. »

En pratique, l’instruction s’effectue à partir d’échanges successifs de mémoires entre le requérant et l’administration [10] :

• L’acte introductif d’instance est la requête effectuée auprès du tribunal. Il peut être détaillé ou sommaire, auquel cas il devra être obligatoirement complété par un mémoire complémentaire (ou ampliatif).
• L’administration peut alors répondre et présenter un mémoire en défense.
• Le requérant peut ensuite répondre au mémoire en défense, en présentant un mémoire en réplique.
• Le processus est itératif : l’administration peut produire un deuxième mémoire en défense, auquel le requérant peut répondre par un mémoire en duplique, etc.

Cet échange de mémoires prend trop souvent un temps inutilement long, car il est possible de répondre juste avant la fin de la date de clôture de l’instruction (nous nous plaçons dans le cas d’une clôture explicite). De ce fait, le tribunal produit une nouvelle ordonnance de clôture, afin de repousser la date de clôture de l’instruction et de permettre à la partie adverse, à son tour, de répondre [11] [12]. Il peut arriver que la clôture de l’instruction soit repoussée à plusieurs reprises.

Comme indiqué par la Revue générale du droit [13] : « Il demeure non résolue la question de la sanction du comportement d’une partie qui produirait volontairement ses écritures et pièces juste avant la clôture de l’instruction afin de nuire au bon fonctionnement de la Justice et à la loyauté de l’instance dans un but dilatoire. En l’état des textes, la seule sanction réside dans la modulation éventuelle d’une condamnation aux frais irrépétibles, ce qui n’est guère satisfaisant sur le plan des principes. »

Ainsi, l’extrait suivant d’un entretien réalisé avec un requérant est édifiant [14] :

« Cinq ans pour ça et il y a eu en tout et pour tout deux courts mémoires de l’administration, et trois mémoires : le mémoire initial, plus deux autres mémoires de notre part, donc ça veut dire cinq mémoires. Cinq ans pour analyser le dossier de cinq mémoires… »

Une procédure devant le juge administratif peut prendre plusieurs années.

Les conclusions du rapporteur public : une étape cruciale… mais orale

Nous arrivons maintenant au point le plus important : les conclusions du rapporteur public. Comme il a déjà été rappelé, « le rapporteur public est chargé de donner son avis en toute indépendance sur les questions posées par l’affaire, avis qu’il exposera publiquement au cours de l’audience [3]. »

Même si le jugement rendu n’est pas forcément conforme à l’avis du rapporteur public, son avis est crucial, car c’est lui qui, en début d’audience, présente le dossier et donne son point de vue.

Au premier abord, la loi semble assurer qu’il n’y aura pas de surprise le jour de l’audience [15] [16] :

• Le rapporteur public a l’obligation de communiquer aux parties le sens de ses conclusions et, ce, dans un délai raisonnable avant l’audience.
• Le rapporteur public ne doit pas baser son avis sur des éléments qui n’ont pas été échangés entre les parties pendant l’instruction.

Cependant :

• « Sens des conclusions » et « délai raisonnable avant l’audience » sont interprétés de manière très peu contraignante. Dans la plupart des cas, le requérant est informé seulement la veille de l’audience, et sait simplement si l’avis du rapporteur public lui est favorable ou non, sans aucune connaissance de son contenu (éléments utilisés, argumentaire).
• Le contenu des conclusions demeure la propriété exclusive du rapporteur public. Par conséquent, il n’est pas tenu de transmettre par écrit ses conclusions au requérant, même en cas de demande explicite.

Certes, suite aux conclusions du rapporteur public, il est possible de présenter des remarques orales ou d’adresser une note en délibéré. Mais, le requérant a très peu de temps pour réagir, d’autant plus qu’en général il découvre, par oral, lors de l’audience, le contenu des conclusions du rapporteur public. Ce mode de fonctionnement est difficilement compréhensible pour le requérant, vu que ce dernier a du attendre plusieurs années avant de passer en audience, afin que la procédure d’instruction se déroule de manière contradictoire, inquisitoire, et écrite.

Ainsi, le respect par le rapporteur public de ses obligations est difficilement vérifiable, puisqu’il n’y a souvent pas de trace écrite du contenu de ses conclusions. Cela est d’autant plus gênant que son rôle a pu être critiqué. Avant 2009 le rapporteur public était d’ailleurs appelé « commissaire du gouvernement » [17]. L’ancienne dénomination a été changée pour des raisons évidentes… Mais changer les appellations est une chose, s’assurer de l’indépendance de la justice administrative en est une autre.

Des entretiens effectués sur des requérants montrent le désarroi qu’ils ont pu ressentir lors de l’audience [14] :

• « Je ne pense pas que le tribunal soit neutre, je ne le crois pas du tout, je pense qu’il y a des intérêts qui vont au-delà de l’administré. Honnêtement, je suis convaincue que, pour mon attente des congés bonifiés – quelque chose qui coûte énormément à l’État… –, l’intérêt de l’administration c’est de les supprimer. Je pense que ça pèse dans la balance quand le tribunal juge ; oui, je suis convaincue que ça pèse, parce que, quoi qu’on puisse dire, le tribunal c’est aussi l’État. Donc j’ai du mal à croire effectivement à l’impartialité des juges, je n’y crois pas trop. »
• « Le tribunal n’est pas accessible du tout. On ne les voit pas, on ne les connaît pas, on ne peut pas avoir une réunion, on ne peut pas discuter… On a l’impression que ça pourrait apporter quelque chose, mais on sait, une fois qu’on l’a vécu, que ça ne sert strictement à rien. C’est bien, ça crée de l’emploi, au moins ça fait travailler les gens, ben voilà, mais c’est tout. Non, non, disons, on s’est très vite rendu compte que toute argumentation que, nous, on peut donner, avec une loi sur laquelle on peut s’appuyer […], une administration qui a du poids peut complètement anéantir ça, continuer à faire ce qu’elle a envie de faire. Je dirais, oui, c’est une parodie ; une parodie, ça donne une impression que vous avez certains droits, moi c’est comme ça que je le ressens. On a l’impression qu’on nous donne des droits et en réalité, ils n’y sont pas, ils n’existent pas. »

Enfin, dans le cas où le jugement est favorable au requérant, il peut arriver que l’administration n’exécute pas les décisions rendues par le juge administratif, bien qu’elle y soit tenue [18]. Cet état de fait nécessite alors des démarches additionnelles, qui viennent s’ajouter aux années passées pour avoir gain de cause.

Conclusion

Dans une république saine, les lois protègent les citoyens. En particulier, les règles de déontologie des avocats et le principe d’indépendance des juges sont des garanties du bon fonctionnement de la justice.

Cependant, si leur bonne application n’est pas instaurée et contrôlée, il peut se produire une forme d’inversion. In fine, ces règles permettent alors de « cocher des cases » et de masquer des dysfonctionnements.

Cette inversion logique se trouve par exemple dans le raisonnement suivant : « Il est impossible que l’avocat ait commis une faute, puisqu’il est soumis à des règles strictes. » Ainsi, se faire indemniser d’une faute de son avocat peut s’avérer très difficile [19].

Ce type de raisonnement sert à faire taire les lanceurs d’alerte, et engendre une violence sociale, certaines personnes devenant intouchables de par leur statut, pourtant basé sur leurs obligations envers les citoyens.

Sources

[1] https://rm.coe.int/rapport-avec-couv-18-09-2018-fr/16808def9d Systèmes judiciaires européens – Efficacité et qualité de la justice – ÉTUDES DE LA CEPEJ N° 26

[2] https://www.franceinter.fr/justice/la-justice-francaise-manque-toujours-de-moyens-selon-un-rapport-europeen La justice française manque toujours de moyens, selon un rapport européen

[3] https://www.conseil-etat.fr/demarches-services/les-fiches-pratiques-de-la-justice-administrative/decouvrir-la-justice-administrative-et-son-organisation Découvrir la justice administrative et son organisation

[4] https://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/justice/fonctionnement/justice-administrative/comment-declenche-procedure-devant-juge-administratif.html Comment se déclenche une procédure devant le juge administratif ?

[5] http://blogdroitadministratif.net/2017/01/03/on-nous-change-encore-notre-procedure-administrative-contentieuse/ On nous change (encore) notre procédure administrative contentieuse !

[6] https://www.alexia.fr/activite-4513/avocat-en-droit-administratif.htm Besoin d’un avocat en droit administratif ?

[7] https://www.juritravail.com/avocat/pratique/id/14 Est-ce qu’un avocat peut refuser de m’aider ?

[8] http://www.barreaulyon.com/Le-Barreau-de-Lyon/Le-saviez-vous/Quel-serment-pour-les-avocats Quel serment pour les avocats ?

[9] https://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/administration/controle/justice-administrative/quels-sont-grands-principes-du-contentieux-administratif.html Quels sont les grands principes du contentieux administratif ?

[10] http://blogdroitadministratif.net/2006/08/12/lintitule-des-ecritures-en-contentieux-administratif/ L’intitulé des écritures en contentieux administratif

[11] https://www.eurojuris.fr/articles/la-reouverture-de-linstruction-10299.htm La réouverture de l’instruction

[12] https://consultation.avocat.fr/blog/giany-abbe/article-11806-procedure-administrative-la-cloture-de-l-instruction-devant-le-tribunal-administratif.html Procédure administrative : la clôture de l’instruction devant le Tribunal administratif

[13] https://www.revuegeneraledudroit.eu/blog/2014/07/16/linstruction-bien-quexplicitement-close-peut-neanmoins-demeurer-implicitement-ouverte/ L’instruction bien qu’explicitement close peut néanmoins demeurer implicitement ouverte

[14] https://www.cairn.info/revue-droit-et-societe1-2011-3-page-689.htm# Le tribunal administratif : une affaire d’initiés ? Les inégalités d’accès à la justice et la distribution du capital procédural

[15] https://www.village-justice.com/articles/Contentieux-administratif-rapporteur,14868.html Contentieux administratif : à quoi sert le rapporteur public ?

[16] http://blogdroitadministratif.net/2014/11/14/la-communication-du-sens-des-conclusions-du-rapporteur-public-un-etat-des-lieux/ L’obligation de communication du sens de ses conclusions par le rapporteur public : un état des lieux

[17] http://combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr/2009/01/08/decret-du-7-janvier-2009-le-commissaire-du-gouvernement-meurt-le-1er-fevrier-2009-que-vive-le-rapporteur-public-enfin-on-lespere/ Décret du 7 janvier 2009: le « commissaire du Gouvernement » meurt le 1er février 2009 : que vive le « rapporteur public » (enfin on l’espère)

[18] https://www.conseil-etat.fr/demarches-services/les-fiches-pratiques-de-la-justice-administrative/l-execution-des-decisions-du-juge-administratif Comment faire exécuter les décisions rendues par le juge administratif ?

[19] http://sosconso.blog.lemonde.fr/2012/12/07/se-faire-indemniser-dune-faute-de-son-avocat-le-parcours-du-combattant/ Se faire indemniser d’une faute de son avocat, parcours du combattant